Návrh k verejnému obstarávaniu SW: uvaha.pdf (132.4 KB)
Zákon o verejnom obstarávaní definuje relatívne široké spektrum možností obstarania tovarov a služieb. Napriek tomu si obstarávatelia volia najčastejšie Verejnú súťaž, resp. Užšiu súťaž, a to aj pri obstarávaní na mieru šitých SW diel, kde by sa viac hodili iné, menej používané formy, ako Súťaž návrhov a Súťažný dialóg. Cieľom tejto úvahy je poukázať na typické problémy pri obstarávaní SW diel a možnosti ich riešenia v súlade so Zákonom o verejnom obstarávaní (ďalej ZVO).
-
Problémy obstarávania SW riešení podľa Zákona o verejnom obstarávaní
V nasledujúcom texte sme vybrali štyri kľúčové problémy obstarávania SW riešení. V tejto časti
úvahy ich stručne definujeme, aby bolo zrejmé, v čom vidíme problémy.
1.1. Kvalita technickej a funkčnej špecifikácie SW diela. Ak chce verejný obstarávateľ znížiť riziko dodania nepoužiteľného SW diela, snaží sa mu čeliť čo najprecíznejšou funkčnou a technickou špecifikáciou diela. Z tohto dôvodu si často najíma poradenské a konzultačné spoločnosti, aby takúto precíznu špecifikáciu pripravili. Tým sa však predlžuje realizácia projektu a zodpovednosť za úspešné dodanie SW riešenia sa rozkladá na viacero subjektov.
1.2. Jednoznačná zodpovednosť za dodanie SW diela. V prípade, že dodávateľ zhotovuje SW riešenie podľa funkčnej a technickej špecifikácie pripravenej iným subjektom, môže niesť len obmedzenú zodpovednosť za výsledný efekt.
V krajnom prípade sa môže stať, že dodané riešenie splní všetky pomenované požiadavky zo špecifikácie, ale napriek tomu bude nepoužiteľné. Pre eliminovanie rizika „rozptýlenej zodpovednosti“ je výhodné, aby funkčnú a technickú špecifikáciu diela a následné dodanie riešenia urobil ten istý dodávateľ.
1.3. Obmedzená možnosť porovnávania ponúk, resp. hodnotenia schopností uchádzača dodať požadované SW riešenie v potrebnom čase a kvalite. Zvyčajne je na mieru šité SW riešenie definované v zadávacej dokumentácii množinou funkčných a prípadne aj technologických požiadaviek. Uchádzači vo svojich ponukách nedefinujú, ako bude vyzerať ich dielo, ale zaväzujú sa dané funkčné požiadavky splniť. Z tohto pohľadu sú ich ponuky nerozlíšiteľné. Všetci ponúkajú rovnaké riešenie s rovnakými funkčnými vlastnosťami. Odchýlenie sa od požiadaviek by dokonca mohlo viesť k „strate bodov“ v hodnotení. V takto koncipovanej súťaži sa ako kľúčové rozhodovacie kritérium javí cena, ktorá však nijako nesúvisí s odbornými schopnosťami záujemcov. A to je problém. Lebo kontrakt môže získať aj uchádzač, ktorý
má na jeho zvládnutie najmenšie predpoklady.
1.4. Celkový čas potrebný na obstaranie SW riešenia.
Obstaranie a dodanie SW riešenia trvá často neprimerane dlho. Najmä, ak by sme predpokladali, že sa zvlášť obstaráva funkčná a technologická špecifikácia a až následne samotné SW riešenie. V takomto prípade môže obstarania SW riešenia trvať aj dva roky. To je ale doba, ktorá je neakceptovateľne dlhá, lebo v priebehu dvoch rokov sa okrajové podmienku môžu zmeniť natoľko, že pôvodné zadanie už nemusí byť vhodné.
Otázka teda znie, ako eliminovať vyššie uvedené riziká? Ako pristúpiť k obstaraniu unikátneho SW riešenia tak, aby dielo bolo dodané v požadovanej kvalite a v najkratšom možnom čase?
-
Možnosti riešenia
Možné riešenia pre vyššie nastolené témy budeme rozoberať v nasledovnej časti. Pokúsime sa naznačiť, pre každú z tém osobitne, ako je vhodné postupovať, aby riziká resp. negatívne dopady boli čo najmenšie.
2.1. Kvalita technickej a funkčnej špecifikácie SW diela.
Z hľadiska celkového úspechu dodávky SW riešenia je potrebné, aby technická a funkčná špecifikácia diela bola kvalitná. V opačnom prípade nie je k dispozícii podklad pre dôslednú preberaciu procedúru voči dodávateľovi, nie je možné konfrontovať ho s plnením záväzkov zo Zmluvy na dodanie SW riešenia. Obstarávatelia však často nemajú medzi svojimi zamestnancami potrebných špecialistov, ktorí by mali nevyhnutné skúsenosti s tvorbou technickej a funkčnej špecifikácie SW riešení. Preto je potrebné vytvoriť priestor pre angažovanie externých subjektov na túto vysoko špecializovanú prácu. Jednou z možností zabezpečenia externých kapacít je samostatné obstaranie technickej a funkčnej špecifikácie SW riešenia (pred jeho obstaraním). Táto možnosť je však extrémne náročná na čas. Inou, „časovo výhodnejšou možnosťou“ je finalizácia technickej a funkčnej špecifikácie SW diela za asistencie
externých subjektov spolu s jeho obstaraním/dodaním. Podľa platnej úpravy ZVO to umožňujú dva postupy obstarania: Súťaž návrhov a Súťažný dialóg. Oba postupy obstarania vytvárajú predpoklad na to, aby sa uchádzači podieľali na
tvorbe resp. precizovaní technickej a funkčnej špecifikácii a premietli tak do nej svoje know-how.
2.2. Jednoznačná zodpovednosť za dodanie SW diela.
Z hľadiska zodpovednosti za výsledné SW riešenie je ideálne, keď jeden a ten istý dodávateľ vytvorí funkčnú a technickú špecifikáciu diela a následne (po schválení zákazníkom) podľa nej dodá finálne riešenie. Zo všetkých možností definovaných ZVO, priestor pre takéto riešenie vytvára jedine Súťaž návrhov, ktorá vedie k uzavretiu zmluvy.
Vytvára voľný priestor pre uchádzača, aby navrhol riešenie podľa svojich skúseností a v prípade, že jeho návrh riešenia osloví verejného obstarávateľa, má možnosť uzavrieť s ním aj zmluvu na dodanie. Znamená to, že uchádzač v takomto prípade preberá na svoje plecia plnú zodpovednosť za navrhnuté riešenie. Navyše, zákazník podpisuje zmluvu na dodanie precízne špecifikovaného diela, a mal možnosť posúdiť viacero alternatívnych návrhov riešenia (v rámci Súťaže návrhov). Súťažný dialóg síce ponúka možnosť participácie jednotlivých uchádzačov na tvorbe technickej a funkčnej
špecifikácie následne obstarávaného SW riešenia, ale nevytvára sa žiadna väzba medzi tým, kto ako významne prispel k výslednej podobe technickej a funkčnej špecifikácie a kto vyhrá verejnú súťaž na dodanie SW
riešenia. Preto sa môže stať, že obstarávateľ sa oprie pri tvorbe technickej
a funkčnej špecifikácie o Návrh riešenia jedného z uchádzačov, ale víťazom súťaže na dodanie SW riešenia sa stane iný
uchádzač.
2.3. Obmedzená možnosť porovnávania ponúk,
resp. hodnotenia schopností uchádzača dodať požadované SW riešenie v potrebnom čase a kvalite. Ak abstrahujeme od Súťaže návrhov, kde je priamo oceňovaná schopnosť uchádzača pripraviť dôveryhodný návrh, všetky ostatné formy súťaže o dodanie SW riešenia vytvárajú len obmedzený priestor na posudzovanie schopností daného uchádzača dodať SW riešenie načas a v potrebnej kvalite. Ako sme už konštatovali skôr, problém je v tom, že všetci uchádzači vo svojej ponuke len deklarujú, že splnia všetky požadované technické a funkčné požiadavky na dielo. A pokojne môžeme predpokladať, že všetci uchádzači budú zhodne deklarovať svoju schopnosť na 100 % splniť požiadavky definované v súťažných podkladoch. Avšak neexistuje možnosť overiť si túto ich deklaráciu ešte pred podpisom zmluvy o dielo. Jediný priestor pre vzájomné odlíšenie medzi uchádzačmi zostáva v hodnotení počtu expertov, dĺžky ich praxe,… Určitá možnosť, kedy je možné zmeniť tento nevhodný stereotyp, je spojená s predpokladom, že na trhu existujú riešenia, ktoré rozhodujúcu časť požadovanej funkčnosti už majú, a ku splneniu požiadaviek obstarávateľa je treba zapracovať len definovaný rozsah zmien. V takomto prípade by bolo možné oprieť o tento fakt koncept obstarania SW riešenia. Bežnou metódou (Verejná súťaž) obstarať právo na použitie už existujúceho riešenia a súčasne obstarať potrebný rozsah úprav. Pri takomto prístupe získava verejný obstarávateľ možnosť porovnávať a posudzovať už existujúce funkčné SW riešenia, vie efektívne zúžiť okruh záujemcov len na tých, ktorí už daný typ riešenia majú hotový. Preto odporúčame zvážiť aj takúto možnosť.
2.4. Celkový čas potrebný na obstaranie SW diela.
Tento problém je obzvlášť kritický, ak by sme požadovali samostatné obstaranie detailnej technickej a funkčnej
špecifikácie a zvlášť samotného diela. V takomto prípade ide o dve samostatné obstarávania, čím sa nielen neúmerne predlžuje čas na dodanie SW riešenia, ale zvyšujú sa tiež riziká námietok neúspešných uchádzačov. Na druhej strane, obstarávateľ vo väčšine prípadov nemá potrebné odborné kapacity na to, aby si špecifikáciu SW riešenia urobil sám. Skúsme sa preto zamerať na možnosti, ako by bolo možné využiť znalosti záujemcov (resp. komerčného sektora) bez toho, aby bolo treba organizovať dve samostatné verejné obstarávania. Samotný Zákon ponúka dve alternatívne možnosti (Súťaž návrhov a Súťažný dialóg), ako „vtiahnuť“ záujemcov do prípravy technickej a funkčnej špecifikácie. Skúsme preto v tomto okamihu konštatovať, že z pohľadu celkového času potrebného na obstaranie je treba sa vyhnúť samostatnému obstaraniu technickej a funkčnej a samostatnému obstaraniu SW riešenia. V prípade závislosti na znalostiach komerčného sektora pri tvorbe zadávacej dokumentácie je možné využiť Súťaž návrhov alebo Súťažný dialóg, ktoré umožňujú jeho participáciu aj bez samostatného obstarávania technickej a funkčnej špecifikácie. Ostatné rozhodnutia nemajú rozhodujúci vplyv na celkový čas potrebný na obstaranie SW diela.
Pre obstaranie SW riešení je najvhodnejšia Súťaž návrhov (vo všetkých sledovaných kritériách má plný počet bodov).
Umožňuje účasť externých odborníkov z nezávislých inštitúcií/organizácií pri tvorbe súťažných podmienok a posudzovaní ich plnenia v predkladaných návrhoch. Obstaranie „podobného SW riešenia“ spolu s nevyhnutnými úpravami sa asi nebude dať aplikovať často. Avšak v prípade, že obstarávateľ si bude schopný samostatne zostaviť technickú a funkčnú špecifikáciu, môže to byť veľmi efektívny postup obstarania. Súťažný dialóg sa pre obstaranie SW riešení hodí menej. Ťažko očakávať, že by obstarávateľ vedel „skladať“ technickú a funkčnú špecifikáciu z návrhov viacerých uchádzačov. Tiež tu zostáva problém slabej rozlíšiteľnosti následných ponúk a nejednoznačnej zodpovednosti za finálne SW riešenie.
aj ste sa bavili, ze ako konkretne tie zavery preniest do praxe?
zaujima ma napr. toto:
- podpora pri aplikacii usmerneni EK pre obstaravanie IT a dohlad nad ich dodrziavanim
- podpora vytvarania dostatocnych kapacit na strane statu v oblasti obstaravania IT
mas nejake priklady IT projektov, ktore boli tymto sposobom obstarane v SR?
rozisli sme sa s tym, ze zastupcovia EK sa budu chciet rozpravat s MF SR a MDVaRR SR, aby si dohodli kroky v tychto oblastiach. Usmernenie o obstaravani IKT uz na Slovensku mame, ale velmi sa nedodrzuje a ma medzery oproti usmerneniu EK
EK sa casto pohybuje velmi high level a neposobi ako vykonna entita, tak preto sa pytam, ze ci ste nedohodli napr. ze sa pripravi aktualizacia usmerneni a stretnutie/rokovanie na MF SR a MDVRR SR bude aj za vasej ucasti a ku konkretnym opatreniam a zmenam
1 Like
to je dobry navrh. urcite to potrebuje follow-up.
Kontext bol asi takyto: Bolo to ich prve stretnutie k obstaravaniu IT v SR. Dovtedy to DG Growth neriesili. Takze cielom bolo skor im vysvetlit, preco si myslime, ze v tejto oblasti sa da vela veci robit lepsie. Ten message myslim pochopili.
Verim, ze sa chvilku budu orientovat, ale ostavame v kontakte a chceme tu diskusiu viest aj dalej.
Pikoska na zaver: stretnutia s MDVaRR a MF SR vraj boli naplanovane uz aj pri tejto navsteve, ale zastupcovia tychto institucii sa vraj nejak nedostavili…
3 Likes
Zriedkavé využívanie metódy Súťaž návrhov súvisí s tým, že v minulosti boli snahy použiť ju nie celkom vhodným spôsobom, napríklad na obstaranie HW - na čo sa vonkoncom nehodí. Je preto potrebné dopracovať metodiku tak, aby mohla byť používaná tam, kde je to prínosné a nehrozilo jej zneužitie.
2 Likes
UVO by k tomuto malo dat stanovisko…ja mam info, ze na obstaranie SW tieto metody (dialog a sutaz navrhov) neodporucali…kym sa k tomu UVO nevyjadri a nepodpori to, tak to ziaden verejny obstaravatel nikdy nepouzije
este by bolo vhodne do toho dialogu zatiahnut aj UVO…UVO moze a malo by z jeho postavenia urobit vzory postupov, odporucania pre obstaravania…ako pisem tu Obstarávanie IT formou súťažných návrhov kym relevantna institucia ako napr. UVO “nepozehna nove sposoby a standardy”, tak to nikto nikdy nepouzije…viem o com hovorim…
Obstaravanie - tu nie su potrebne siahodlhe diskusie, V prvom rade je potrebne prevziat to ako to funguje vo vyspelych statoch EU, staci pozriet TED a podmienky obstaravania a poznat sposoiby vyhodnocovania. Jednak spravne obstaravanie automaticky omedzi moznosit “korupcie” a umozni aj lepsie vyberat z potencialnych dodavatelov. Zoberte sposby obstaravania v EU (DE, BEL, LUX, FRA, to sa da za 1 rok ak je vola) a az ked budu skusenosti s nimi, tak potom sa mozu drobne vylepsovat
Príklady najčastejších porušení zákona o verejnom obstarávaní sú uvedené na http://www.uvo.gov.sk/legislativametodika-dohlad/najcastejsie-porusenia-3b4.html. Nesprávne použitie priameho rokovacieho konania v spojitosti s metódou súťaže návrhov je uvedené v http://www.uvo.gov.sk/extdoc/870/Priame%20rokovacie%20konanie, kde sa okrem iného uvádza:
úrad poukazuje na povinnosť reštriktívneho výkladu podmienok na použitie priameho rokovacieho konania, vyplývajúcu z konštantnej judikatúry Súdneho dvora EÚ, je potrebné akcentovať aj vo vzťahu k aplikácii tohto konania na uzavretie zmluvy s víťazom súťaže návrhov po jej ukončení; vo svojej rozhodovacej praxi sa úrad v uplynulom období stretol s viacerými prípadmi použitia súťaže návrhov aj na obstaranie predmetov zákazky, ktoré nie je možné považovať za písomne alebo graficky vyjadrený výsledok vlastnej intelektuálnej činnosti účastníka, a teda za návrh v zmysle § 103 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní. Ide napríklad o dodávku hardvéru, zabezpečenie vlastnej výroby a dodávky informačných materiálov, reklamných predmetov, ako aj zabezpečenie zverejnenia tlačových správ a PR článkov, ktoré predstavujú už samotnú realizáciu predmetu zákazky. Takéto predmety zákazky preto ani nemôžu byť predmetom súťaže návrhov a následného priameho rokovacieho konania so záujemcom, ktorého návrh vyhodnotila porota ako víťazný alebo jeden z víťazných v súťaži návrhov.
Takéto a podobné prípady viedli k postupnému obmedzeniu využívania metódy súťaže návrhov aj tam, kde by to bolo prínosné. To len podčiarkuje potrebu vhodného metodického usmernenia pre efektívnejšie využívanie metódy súťaže návrhov.
1 Like
@janhargas @jsuchal
bolo by vhodne oslovit UVO zo strany slovensko.digital nech vyjadria ich odborny nazor ohladne pouzivania sutaze navrhov a sutazneho dialogu pre IT projekty, ci uz ide iba o sw riesenie alebo sw + hw riesenie
idelane nech urobia vyklad zakona, ci je mozne pouzit tento postup, v akych pripadoch, ako musi byt presne zabezpecena procesna stranka zo strany obstaravatela, a pod.
1 Like
ja by som sa ich spytal este sirsie. Ze ake metodicke usmernenia na nakup IT sa dnes pouzivaju. Lebo mam obavu, ze tiez z roku 2012 sa ignoruju.
A v ramci tej otazky sa mozme spytat aj na SN
1 Like
s tymto uplne suhlasim…
…este treba rozlusknut toto Softvér z verejných peňazí povinne slobodný …co pravnik, to nazor…pytal som sa viacerych, ale kazdy to vyklada inak…
Tak to je fasa … sa nedodržujú … Aká je vymožiteľnosť ich dodržiavania ? Tu by bolo potrebné jednoznačné právne stanovisko. Mierny odklon od Europskych smerníc je iný problém a dá sa riešiť paralelne. No aj tu sa môžem spýtať podobbne… aka je vymožiteľnosť dodžiavania Europskych noriem… resp. načo bude Europe situácia keď by sme aj 100% aplikovali do našho metodickeho pokynu europsky, ale ten náš by nebol vymožiteľný, zaväzny …
Ak to zaväzne je, žial nepomoze nič iné, ako na pripady, kde sa metodika nedodržala posielať kontroly, kontroly, a pani Wienk. 
Skúsim vniesť ďalší pohľad do diskusie…
Čo sa týka súťaže návrhov - nie je to celkom tak, ako píšeš… Súťaž návrhov sa realizuje štandardne ako klasická verejná alebo užšia súťaž s tým, že kritéria na vyhodnotenie ponúk môžu byť odlišné a môžu zahrňovať aj “subjektívne” kritériá (nie len klasicky známe kritérium “najnižšia cena” a "ekonomicky najvýhodnejšia ponuka). Súťaž návrhov končí zadaní zmluvy - štandardne zmluvy o dielo, ktorej predmetom je vypracovanie/detailné spracovanie výherného súťažného návrhu.
Po súťaži návrhov môžu nastať 2 okolnosti:
- priamym rokovacím konaním sa zadá aj samotná realizácia diela výhernému/úspešnému účastníkovi súťaže návrhov,
- detailne spracovaný výherný súťažný návrh predstavuje vstup (zadanie/technickú špecifikáciu) do následnej verejnej/užšej súťaže.
Prechod teda zo súťaže návrhov k realizácii nie je až tak plynulý a zahrňuje aj ďalšie medzikroky. ÚVO štandardne odporúča, aby v rámci súťaži návrhov návrh zmluvy obsahoval aj požiadavky a podmienky týkajúce sa autorských práv (najmä teda majetkových práv) tak, aby bolo možné realizovať následnú súťaž. Zadanie realizácie výherného súťažného návrhu prostredníctvom priameho rokovacieho konania nie je úplne jednoduché (zákonný dôvod samozrejme je), nakoľko treba dostatočne zdôvodniť neoddeliteľnosť uvedených predmetov a zdôvodniť, prečo je úspešný uchádzač jediný spôsobilý a schopný realizovať návrh… Tu je ten tenký ľad, lebo po vypracovaní špecifikácie pravdepodobne existuje mnoho spoločností, ktoré sú schopné navrhnuté riešenie vyvinúť a dodať…
Podľa toho, ako čítam Tvoj vstup, mi príde ako vhodnejšia alternatíva súťažný dialóg, ktorý ak je dobre urobený, môže viesť k zdarnému koncu a v rámci dialógu je možné hodnotiť aj participáciu a prínos jednotlivých účastníkov v dialógu na výslednom riešení (v praxi sa ťažko osvedčuje, lebo kto by chcel pred ostatnými odkryť svoje karty a zdieľať nápady, takže toto často naráža na ochotu zúčastnených dialógujúcich…).
Zaujímavým by však mohol byť nasledovný inštitút, ktorý prináša nový zákon o VO - Prípravné trhové konzultácie a predbežné zapojenie záujemcov alebo uchádzačov (viď § 25 nového ZVO).
3 Likes