Názov: Centrálny ekonomický systém
Garant: Ministerstvo financií SR
Stručný opis: Cieľom projektu je implementácia ekonomického informačného systému ako základného prostriedku pre uplatnenie unifikácie a následnej optimalizácie ekonomických procesov subjektov štátnej správy, ktorá umožní MF SR ich centrálne metodicky riadiť a usmerňovať, zefektívňovať ich výkon a znižovať náklady na ich prevádzku.
Náklady na projekt: 48 185 000 EUR (zdroj: vyzvanie na projekt)
Aktuálny stav projektu: Príprava projektu
Čo sa práve deje: Zmluva o NFP bola uzavretá
Zhrnutie hodnotenia Red Flags: Projekt sa snaží o dôležitú a potrebnú konsolidáciu ekonomickej agendy štátu. Pri tak veľkej investícii však chýbajú analýzy, ktoré už v čase schvaľovania štúdie k projektu mali existovať. Kalkulácia efektívnosti a merateľné ukazovatele sú nastavené veľmi nepresne a založené na odhadoch bez ich dôslednejšieho merania. Porovnanie alternatív je nedôsledné s potenciálne veľkým dopadom vybranej alternatívy na trhové prostredie. Veľkým rizikom projektu je presun z dnešného stavu do budúceho - najmä vo vzťahu k ostatným zapojeným ministerstvám a OVM a ich záväzku.
Stanovisko Slovensko.Digital: Navrhujeme projekt realizovať najskôr v menšom rozsahu (Proof of Concept), overiť si hlavné predpoklady a až následne (po ich potvrdení) postupovať smerom k veľkej implementácii
HODNOTENIE RED FLAGS
I. Prípravná fáza
Reforma VS 
Samotný zámer centralizácie ekonomickej agendy má svoje opodstatnenie. Reforma verejnej správy v tejto oblasti bude veľmi záležať od mapovania a analýzy súčasného stavu. To tvorí obsah prvého z 3 reformných projektov v rámci RZ (alokácia 4,5 mil. EUR). Toto mapovanie sa však malo podľa Uznesenia vlády SR 322/2015 malo vykonať ešte pred projektom. Reformu preto považujeme za nedostatočne pripravenú.
V ŠÚ je navyše postavený predpoklad, že MV SR bude vyňaté mimo scope projektu. Takúto reforma by bola nedostatočná
Merateľné ciele (KPI)
V reformnom zámere sú uvedené nasledovné merateľné ukazovatele:
Kľúčové indikátory pre projekt:
- nemajú nastavené pevne známe vstupné hodnoty
- Sú často určené iba odhadom
Kľúčový indikátor z hľadiska kalkulácie (CBA) je 15% zvýšenie efektívnosti. Nie je však dostatočne zdokladované, ako sa k danému číslu prišlo a ako ho MF SR plánuje dosiahnuť.
Rovnako niektoré ukazovatele v RZ nie sú naviazané na výsledky, ale skôr výstupy. Napr.: počet datasetov; počet samostatných ekonomických systémov, atď
Postup dosiahnutia cieľov
Harmonogram projektu v RZ predpokladá hĺbkovú analýzu na začiatku projektu, ktorá je predpokladom pre nastavenie celého implementačného projektu. Projekt postupuje štandardným waterfall prístupom, bez overovania riešenia v malom rozsahu (Proof of Concept). Rizikovosť takéhoto postupu je vysoká.
Oblasť migrácie a chýbajúci aktívny záväzok OVM spolupracovať na projekte je ďalším rizikom dosiahnutia prínosov.
Súlad s KRIS (nie je zatiaľ vyhodnotený)
Súlad s KRIS či už ÚPVII, alebo OVM, ktoré majú byť do projektu zapojené, sme zatiaľ nevyhodnotili. Všetky KRIS majú do konca roka 2017 prejsť podstatnou aktualizáciou, doplnený by mal byť cieľový stav ISVS.
Biznis prínos
Úvaha, ktorá k projektu viedla, je jasná. MF SR je gestorom problematiky a má predošlé skúsenosti predovšetkým v metodickej oblasti. Nejasná je skôr implementačná skúsenosť projektu podobného rozsahu.
Príspevok v informatizácii
Projekt je primárne orientovaný na back-end služby a teda len čiastkovo prispieva k zlepšeniu elektronických služieb pre občana. Projekt len čiastkovo alebo vôbec neplní niektoré z princípov NKIVS (napríklad jedenkrát a dosť, Open API, modulárnosť)
Štúdia uskutočniteľnosti
Štúdia bola vypracovaná, bola predstavená na verejnom hearingu a bolo umožnené aj jej pripomienkovanie. Z obsahového hľadiska sa dá ako nedostatčné považovať spracovanie alternatív a zohľadnenie podmienok na trhu, do ktorého ide projekt centralizáciou veľmi zásadne zasiahnuť.
Alternatívy
Štúdia obsahuje vyhodnotenie alternatív, avšak argumentácia použitá pri hodnotení pozitív a negatív jednotlivých scenárov nie je založená na tvrdých dátach, ale skôr domnienkach autora. Štúdia sa nedostatočne venuje analýze výberu platformy, resp. Alternatíve modulárneho vývoja.
Kalkulácia efektívnosti
Kalkulácia efektívnosti je v zásade založená na predpoklade, že projekt prinesie aspoň 15% zvýšenie efektívnosti. Tento predpoklad však nikde nie je podložený podobnými skúsenosťami z verejnej správy, alebo overený v menšom rozsahu (Proof of Concept). Predstavuje preto zásadné implementačné riziko výhodnosti celého projektu.
Participácia na príprave projektu
Reformný zámer bol zverejnený a otvorený pripomienkovaniu. Došlé pripomienky však neboli ani zverejnené ani zapracované.
K projektu bola v čase ŠÚ verejná prezentácia a následne umožnené jej pripomienkovanie. Samotný proces participácie bol teda postačujúci.
Kľúčové výhrady však pretrvali a preto nie je možné udeliť vyššie hodnotenie v tejto oblasti.
Diskusie k projektu na platforme:
II. Obstarávanie / nákup
Vyhlásenie VO: 17.4.2019
Termín na predloženie ponúk: 24.6.2019 (po posunoch)**
PHZ: 46 997 212,51 EUR bez DPH, z toho:
- 35 mil. EUR implementácia
- 1,7 mil. EUR podpora - paušál
- 9,8 mil. EUR podpora - nadštandard
Dĺžka trvania zákazky: od 1.9.2019 - 30.6.2023
Stratégia obstarávania
Nákup je dlhodobo zahrnutý v aktuálnej verzii Koncepcie rozvoja IT, rieši už dlhšie známy problém, je v súlade s koncepčnými dokumentmi. Nejasnosti identifikované v čase štúdie uskutočniteľnosti však neboli dodnes objasnené - najmä pokiaľ ide o porovnávanie rôznych alternatív riešenia daného problému.
Súčasťou nákupu je aj paušálna podpora prevádzky na 48 mesiacov a nadštandardná podpora prevádzky obstaraná do vyčerpania finančného limitu. Problém vnímame v zvolenej stratégii nákupu vzhľadom na platformy na trhu (viď. špeciálne kritétium nižšie)
Prípravné trhové konzultácie
PTK neprebehli, nie je možné overiť, či VO vykonal prieskum trhu alebo najal expertného konzultanta na prípravu súťažných podkladov. V prípade tak zásadnej platformy pre fungovanie štátu a tak rozsiahlej investície s dôsledkami na niekoľko rokov to hodnotíme ako zásadný nedostatok obstarávania.
Druh postupu
Spôsob súťaže je verejná reverzná súťaž. VO zvolil postup v zmysle Koncepcie nákupu IKT a prílohy Prehľad postupov VO.
Predmet zákazky
Predmet zákazky je špecifikovaný. Uchádzač je schopný si vytvoriť určitú predstavu o požadovanom plnení v jednotlivých častiach predmetu zákazky (napr. kvalita SLA služieb, existujúca technická dokumentácia, návrh architektonického riešenia a pod.). V procese VO bolo celkovo podaných niekolko desiatok otázok smerujúcich k technickej špecifikácii, ktoré Verejný obstarávateľ zodpovedal. (Viď vysvetlenie súťažných podkladov 1 - 9).
https://josephine.proebiz.com/sk/tender/1149/summary
Technická špecifikácia priamo alebo nepriamo odkazuje na konkrétne riešenie, je však umožnený ekvivalent. Súťažné podklady bližšie definujú, ako bude ekvivalentnosť posudzovaná. Verejný obstarávateľ netrvá explicitne na konkrétnej technológii pre CES, ale aj z opisu predmetu zákazky je zrejmé, že preferovanou platformou (aj vzhľadom na už existujúce investície) je platforma SAP. Keďže je obstarávateľ majiteľom viacerých licencií SAP, požaduje aby akékoľvek iné potrebné licencie potrebné pre CES boli poskytnuté zdarma z dôvodu ochrany svojich predchádzajúcich investícií do SAP:
…v prípade, že dodávateľ implementuje CES na inej platforme než SAP ECC 6 alebo jej o generáciu novšej verzii, bezodplatne zabezpečí/poskytne pre objednávateľa databázové, aplikačné a užívateľské licencie (potrebné pre užívanie CES) pre všetky organizácie a ich užívateľov, pre ktoré má objednávateľ obstarané licencie viažuce sa na platformu SAP (aktuálne cca 140 organizácií) z dôvodu ochrany predchádzajúcich investícií (Súťažné podklady s. 12)
Rozumieme snahe obstarávateľa chrániť existujúce investície do licencií SAP. Zároveň sa takýmto spôsobom vytvára veľmi nešťastný precedens pre otvorenosť budúcich obstarávaní, keď kvázi samostatné obstaranie licencií v predstihu „stanovuje“ platformu pre budúce riešenie bez toho, aby o charakter platformy prebehla reálna súťaž. Rozhodntie pre platformu SAP nie je podložené ani analytickými materiálmi, ani výsledkom súťažného postupu a teda súperenia konkurentov na trhu. Taktiež - keďže nedošlo k prípravným trhovým konzultáciam, nebolo možné ani preniesť spätnú väzbu z trhu do súťažných podkladov. Takýto postup považujeme za nevhodný.
Rozdelenie na časti
V jednej zákazke je spojených viacero odlišných predmetov plnenia, ktoré by bolo možné bez zásadnejších technických komplikácií obstarať samostatne a na trhu je aj bežné, že tieto predmety poskytuje iný okruh dodávateľov alebo je zákazka objemovo tak veľká, že sa o ňu môžu uchádzať len najväčší dodávatelia na trhu.
Zdôvodnenie nerozdelenia zákazky na časti nezodpovedá požiadavkam Koncepcie nákupu IKT po obsahovej ani procesnej stránke, ktorá by mala rozhodnutiu o delení predchádzať:
Verejný obstarávateľ nerozdelil predmet zákazky na časti, nakoľko rozdelením predmetu zákazky by sa vykonanie zákazky stalo nadmerne technicky obtiažným, neefektívnym a nehospodárnym, a zároveň potreba koordinácie jednotlivých dodávateľov častí zákazky by mohla predstavovať vážne riziko ohrozenia riadneho plnenia zákazky. Zároveň by sa obstarávateľ vystavil riziku nezabezpečenia Služieb podpory pre implementovaný informačný systém, čo by predstavovalo jeho nevyužiteľnosť v praxi a zmarenie investície.
Predmet zákazky predstavuje Implementáciu Centrálneho ekonomického systému a zároveň aj súbežné služby jeho prevádzkovej a aplikačnej podpory a údržby. Obe časti predmetu zákazky spolu tvoria objektívne jednotný komplexný celok s funkčnou, technickou, časovou a ekonomickou kontinuitou a vo vzájomnej kombinácii spĺňajú spoločný účel.
Rozdelenie zákazky by spôsobilo verejnému obstarávateľovi neprimerané ťažkosti, napr. pri technickej afunkčnej koordinácii realizácie komplexného diela pre takmer 500 organizácií štátnej správy, skomplikovanie zodpovednostných vzťahov a rovnako by vnieslo nejasnosti do práv duševného vlastníctva v rámci Centrálneho ekonomického systému.
Realizácia zákazky, tak ako je navrhnutá, predstavuje možnosť dosiahnutia nižšej celkovej ceny, než ceny v prípade rozdelenia a minimalizáciu rizík dodatočných nákladov na zabezpečenie fungovania obstarávaného informačného systému.
Podmienky účasti
Podmienky účasti umožňujú účasť širšiemu okruhu dodávateľov. Tí sú však schopní “poskladať” podmienky len vďaka viacerým subdodávateľom. Ide najmä o podmienku “poskladať” 15 odborných garantov z tématických rozdielnych sektorov (oblasť správy majetku, oblasť nákladového účtovníctva, oblasť personalistiky až po oblasť IT bezpečnost). Celkový počet 15 odborných garantov, nemusí byť vzhľadom na rozsah projektu neúmerne vysoký – tu sa však opäť dostávame k problematike nerozdelenia predmetu zákazky (viď predošlé kritérium).
Kritériá hodnotenia
Kritéria vyjadrujú ekonomickú výhodnosť predmetu, v súťažných podkladoch je uvedený dostatočný popis jednotlivých kritérií tak, že sa vylučujú špekulatívne ponuky. V SP sú uvedené a dostatočne vysvetlené 4 kritéria ponuky: A - cena za predmet zákazky (projekt a projektová podpora), B- koeficient navýšenia počtu človekodní (nadpaušál), C- kvalita úrovne expertov a odborných garantov, D - spôsob pokrytia minimálnej požadovanej funkcionality (súťažné podklady s. 31).
Pri kritériu C, však ostáva otazne, či je v praxi zistiteľný rozdiel medzi 3 resp. 5 skúsenosťami experta, kedže sa za počet skúsenosti s danými projektmi navyšuje počet bodov za experta v danom kritériu. Dôvod uplatnenia kritérií C a D je v SP vysvetlená a zdôvodnená (súťažné podklady s. 40, 41).
Vendor Lock-in a Autorské práva
Návrh zmluvy obsahuje dostatočnú licenčnú doložku a úpravu vlastníckych práv pre užívateľské potreby VO. Čl. zmluvy 32 upravuje licenciu - je dostatočne široká. Súčasťou diela je aj dostatočne popísaná dokumentácia (bod 15 zmluvy), vrátane okomentovania zdrojových kódov.
Zmluvná úprava ale nie je dostatočná pre potrebu prípravy nového verejného obstarávania (rozvoj, prevádzka). V obchodných podmienkach chýba fáza tranzície z pôvodného dodávateľa na nového, resp. je popísaná len veľmi všeobecne, bez konkrétnych záväzkov dodávateľa na poskytnutie súčinnosti.
Lehoty
Lehota pre podanie ponuky je dostatočne dlhá na to, aby uchádzač mohol pripraviť ponuku VO zohľadnil čas potrebný na zapracovanie odpovedí na žiadosti o vysvetlenie a pod. Lehota bola počas trvania VO 2x predlžovaná. Z hľadiska pripravenosti trhu reflektovať na toto VO však považujeme proces za nedostatočný – chýba najmä krok prípravných trhových konzultácií alebo inej formy, ktorou by obstarávateľ informoval trh o svojich zámeroch, resp. zbieral z trhu spätnú väzbu.
Obchodné podmienky (nie je zatiaľ vyhodnotené)
Obchodné podmienky (strany 63 - 65 súťažných podkladov) umožňujú priebežnú kontrolu výkonu zmluvy (aj tretimi stranami), akceptačnú a testovaciu procedúru. Taktiež je podrobne upravené právo na odmietnutie prevziať nedostatočné plnenie, vrátane výkonnostnej bankovej zábezpeky.
Vyhodnotenie obstarávania
Zápisnica bola zverejnená a obsahuje popis dôvodov pridelenia bodov v jednotlivých kritériach. Kedže však mala súťaž len jedného uchádzača, získal automaticky plný počet bodov.
Hospodárska súťaž
Súťaž mala len jedného uchádzača (spoločnosť DXC), resp. ponuku nepodali viaceré spoločnosti, ktoré sú v danej oblasti relevantnými súťažiteľmi a preukázateľne prejavili záujem o účasť v tendri.
Cena (nie je zatiaľ vyhodnotené)
Subdodávatelia (nie je zatiaľ vyhodnotené)
Dokumenty
- Reformný zámer: https://drive.google.com/open?id=0B7xRFSPoK71RRDM3S3hwREw2blE
- Štúdia uskutočniteľnosti: https://drive.google.com/open?id=0B7xRFSPoK71RLVMxT2F3N3RqYlk
- Vyzvanie: https://drive.google.com/open?id=0B7xRFSPoK71RSDFHc3BqTE1hMXM a prílohy k nemu: https://drive.google.com/open?id=0B7xRFSPoK71RaWdEdXM3b25KUVE
- Zmluva o NFP
- Sutazne podklady (2.3 MB) (po revízii) a Opis predmetu zakazky (1.4 MB)
Aktivity
V tomto projekte už prebehli nasledovné dôležité aktivity / míľniky:
- 21.12.2016 Reformný zámer schválený HK OP EVS
- ??? - Štúdia uskutočniteľnosti schválená
- 14.7.2017 Vyhlásené vyzvanie na národný projekt OPII
- 15.11.2017 Ukončenie vyzvania na národný projekt OPII
- 23.2.2018 Uzavretie zmluvy o NFP
- február 2019 Začiatok realizácie hlavných aktivít projektu
- 17.4.2019 Vyhlásené VO
- 24.6.2019 Termín na predloženie ponúk vo VO
- 18.10.2019 Zverejnenie zápisnice z vyhodnotenia ponúk vo VO
